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关于秦巴山集中连片贫困区安康市扶贫开发调研报告

时间:2012-08-28 11:36来源:市扶贫局 作者:胡亚斌 点击:
  安康市位于陕西省东南部,与鄂、渝、川接壤,北依秦岭、南靠巴山,汉江自西向东横贯全境,市辖9县1区,157个镇,4个办事处,2442个村,总人口303万人,其中农村人口243万人,占总人口的80.2%。全市国土面积23529 km2,占陕西省国土面积的11.4%。2011年,全市完成生产总值407.17亿元;财政总收入43.5亿元;城镇居民人均可支配收入17365元,农民人均纯收入5009元。全市10个县区全部属于国家秦巴集中连片特困地区,其中,有国家重点贫困县9个,陕西省重点贫困县1个;国家革命老区县2个,省革命老区县4个。
      一、安康市扶贫开发工作现状
      “十五”以来,安康市扶贫开发工作取得的显著成效。10年累计投入各类扶持资金24.5亿元,其中中省财政投入8.9亿元,捆绑其它各类资金15.6亿元。农村基础设施大改善。解决了47万人的出行难、19万人的饮水难和12.5万人用电难用电贵问题;社会事业大进步。农村低保供养26.8万人,农村新型合作医疗、义务教育“两免一补”等惠农政策实现了全覆盖,公共服务不断完善;农民收入大提高。投入小额到户扶贫贴息贷款17.6亿元,扶持25万农户发展主导产业,完成土地治理41万亩。 2010年全市农民人均纯收入达到3976元,是2000年的3.1倍。人居环境大改观。累计投资11亿元,建移民安置点460个,实施扶贫移民搬迁16万人;实施“五改三建”13.36万户,农民居住条件明显改观。农民脱贫能力大提升。完成扶贫“雨露计划”培训5.9万人,实用技术培训80万人次,贫困群众自我发展能力不断提升。贫困人口大减少。贫困人口从2001年的89万减少到2010年的23.7万人,累计减少贫困人口65.3万人,贫困发生率由34.9%下降到9.3%。
但按照陕西省新确定的2500元贫困标准,全市贫困人口仍然比重较大,扶贫开发工作依然任重道远。全市通过“两项制度衔接”调查核实,有1269个贫困村、100.5万贫困人口,分别占行政村和农业人口的51.97%、47.74%;有22.6万户88万人居住在自然条件恶劣、生态环境脆弱、基础设施落后的中高山区,需要通过搬迁安置解决安全居住和生产生活问题。在分布上呈现大集中,小分散的特性,80%的贫困人口集中在偏远中高山区,分布广,脱贫难度大。
      二、安康扶贫开发面临的形势分析
      (一)从宏观经济层面分析,欠发达市情没有根本改变。2010年,安康三次产业结构比例为20.5:39.6:39.9,与全国10:47:43相比,第一产业比例明显偏高。片区人均地区生产总值只有9163元,明显低于全国平均水平,制约安康扶贫开发的原因主要是全市经济欠发达市情没有根本改变。城镇化率比全国平均水平低20个百分点。区内仓储、包装、运输等基础条件差,金融、技术、信息、产权和房地产等高端市场体系不健全。产品要素交换和对外开放不足,市场化程度低,物流成本高。安康境内缺乏具有突出优势的支柱产业和骨干企业,产业配套体系不健全,产业集群尚未形成,二三产业发展滞后,农民整体脱贫能力不强,农民增收渠道窄。
      (二)从致贫原因分析,致贫因素复杂。经调查研究,我市贫困群众主要致贫原因大致可分为五大类,即因生存环境限制和自然灾害致贫的约占贫困人口总数的14.3%,造成脱贫-受灾-返贫的恶性循环;因基础设施落后、生产条件制约缺少增收门路致贫的约占贫困人口总数的45.9%;因贫困失学而致贫的约占贫困人口总数的8.9%;因地方病和突发重病等致贫的约占贫困人口总数的9.2%;因残疾和智障致贫的约占贫困人口总数的21.7%。
      (三)从扶贫开发层面分析,脱贫难度加大。一是经过上一轮十年扶贫开发,多数贫困人口实现了脱贫,剩余的贫困人口多是居住在中高山偏远地区及灾害易发区,这些地方自然条件恶劣,生态环境脆弱,基础设施落后,公共服务欠缺,彻底解决这部分群众发展难题,只有通过移民搬迁及基础设施配套建设,脱贫成本高,难度大。二是连片特困地区呈现“区域差距大、插花贫困突出”的特性,矛盾更加突出,自然灾害威胁严重,防灾抗灾能力不足;收入差距扩大,相对贫困现象凸显,城镇的繁荣掩盖了农村的落后,少数大户的富裕掩盖了多数人收入不高。三是扶贫资金投入不足。我市地方财力十分有限,市县配套资金难以落实,群众自筹难度较大,扶贫开发投入主体只能依靠中、省扶贫项目支持,扶贫开发投入与实际工作需要相关甚远。
      (四)从面临的机遇分析,国家扶持力度加大。一是国家将包括我市在内的秦巴山区等11个集中连片特困地区作为新阶段扶贫开发主战场,将在基础设施、公共项目以及产业发展等方面加大政策扶持和项目资金支持。二是我市有2个国家级革命老区县、4个省级革命老区县。国家明确将进一步加大对革命老区的扶持力度。三是中省财政新增部分(省级每年投入财政扶贫资金不低于国家财政扶贫资金投入的30%,市县财政每年按照不低于地方财政收入的2%比例安排),主要用于连片特困地区建设。四是新增用地指标优先满足特困地区避灾扶贫搬迁建房需求。五是国家将进一步加大统筹协调力度,在贫困片区集中实施一批教育、卫生、文教、就业及社会保障等民生工程。六是国家将在财政、福彩、信贷、税收、金融服务、生态建设、人才建设等方面向贫困片区倾斜支持。七是国家批准实施了《秦巴集中连片贫困地区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020年)》,我省出台了《陕西省扶贫开发条例》和《关于支持贫困地区发展的若干政策》,进一步细化明确了我市各项扶贫开发政策、项目,加大了扶贫开发政策保障和投入力度。同时,市委市政府进一步加强了扶贫开发工作的组织领导,将各县区长明确为市扶贫开发领导小组成员,原来的市扶贫办议事协调机构设置为市政府组成部门,组建了市扶贫开发局,强化了扶贫开发、避灾扶贫搬迁、新农村建设和农业综合开发“四办合一”的职能;各镇办设置了扶贫镇长(主任),配备了扶贫专干,并将扶贫开发工作纳入市对各县区、各部门年度目标考核,设置了单项考核奖,夯实了各级扶贫工作责任,为打好新一轮扶贫开发攻坚战奠定提供了组织保障。
      三、安康市新一轮扶贫开发主要措施及对策
      按照新一轮扶贫开发的新特征、新要求、新任务,我市坚持立足市情,科学谋划,明确了以区域发展带动扶贫开发,以扶贫开发促进区域发展的新思路,大力整合专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫三大资源,以扶贫开发促进“三化同步”,以“三化”进程带动扶贫开发,将贫困人口增收脱贫与全市整体经济发展相结合,集中资源,综合开发,实现面上整体推进。同时,按照“一村一策、一户一法”的扶贫到户方式,瞄准贫困户,找准致贫点,分别制定避灾扶贫搬迁、贫困户增收、教育扶贫、健康扶贫、保障式扶贫和社会扶贫六大工程,建立七大工作机制,实施个性化扶贫,最终达到点面结合,统筹解决贫困问题。
      (一)实施避灾扶贫搬迁工程,解决因环境因灾致贫问题。避灾扶贫搬迁是斩断“穷根”的治本之策。必须把避灾扶贫搬迁与城镇化建设、新型社区建设、园区建设有机结合,实现人口再布局和资源再配置。我市通过一年来的摸索实践,推行 “6663”避灾扶贫搬迁工作思路,即将避灾扶贫搬迁作为统筹城乡发展的重要抓手,实行集中安置与县域经济发展、农民进城入镇、保障性住房建设、产业园区建设、重点镇建设和新农村建设六个结合;推行进城居住、集镇安置、社区安置、产业园区安置、支持外迁和分散安置六种搬迁安置方式;建立分级负责、科学规划、示范带动、资源整合、督查考评、公开运行六个机制;建设市、县(区)、镇(办)三级避灾扶贫搬迁集中安置示范小区。不断完善安置区基础设施和公共服务,加大产业扶持,做到有业安置,确保搬迁群众“搬得出、稳得住、能致富”。到2015年,建成避灾扶贫搬迁集中安置小区500个,到2020年,建成避灾扶贫搬迁安置小区1000个。从根本上改善贫困群众发展环境,促进农村城镇化建设。
      (二)实施贫困户增收工程,解决因增收无门致贫问题。依托区域资源禀赋,针对贫困户实际情况,因户施策,实施农业、就业、创业 “三业富民”的产业扶贫工程。充分整合信贷扶贫、互助资金、产业补助等各类产业扶持资金,加大土地流转,推广“企业+协会+农户+基地”的产业发展模式,扶持贫困户发展规模化种养业,增加群众产业性收入;大力扶持产业化龙头企业,积极引进劳动密集性企业,鼓励发展二、三产业,增加就业机会,促进贫困片区群众向二、三产业转移就业。不断加大劳务输出力度,实现本地就业与输出就业相结合,切实增加贫困群众工资性收入;深入推进全民创业、家庭创业和自主创业,加大创业扶持力度,优化创业环境,对农村贫困劳动力广泛开展针对性的技能技术培训,提高贫困群众创业就业能力,增加贫困群众经营性收入;积极盘活农民群众自有资源,千方百计增加群众财产性收入。
       (三)实施教育扶贫工程,解决因学致贫问题。大力实施教育扶贫,提高教育质量,实现贫困区域人口向外转移,减轻贫困区域资源和环境承载压力,提高人均资源占有量,促进区域发展。加快实现全市高中阶段、中等职业教育全面免费,对考上大学的贫困大学生进行资助,对在校贫困学生进行生活费补助,对因学致贫家庭进行产业扶持和针对性帮扶,确保贫困学生上得起学,贫困家庭不因学再致贫,解决因学致贫问题。加大劳动力技能培训和农民实用技术培训,不断提高贫困人口自我发展能力,从根本上斩断贫困链条,不再复制贫困。
      (四)实施健康扶贫工程,解决因病致贫问题。加快推动农村医疗卫生保健事业,加大村级卫生室、镇办卫生院和县区医院建设,改善农村医疗基础设施,合理引导人才向贫困区域流动,解决贫困群众就近就便医疗问题;实行新型农村合作医疗全覆盖,逐步提高补助标准,稳步推进医疗卫生事业改革,对贫困群众实行大病统筹等特殊救助政策,逐步解决贫困群众看病难、看病贵的问题;加强疾控中心、专业防治机构基础设施建设,加大地方病、传染病防治;加大妇幼保健机构、计划生育服务机构标准化建设,做好新生儿缺陷防治,切实降低人口出生缺陷率,实现人口优生优育;加大职业病防治机构设施建设,逐步完善覆盖城乡的职业病危害因素检测和评价、职业健康检查、职业病诊断治疗等职业病防治网络。切实解决各类因病致贫问题。
      (五)实施保障式扶贫工程,解决因残因智致贫问题。按照扶贫促发展,保障保生存的理念,把扶贫开发与农村低保、五保供养、养老保险等社会保障有机结合起来,以两项制度衔接为基础,将无脱贫能力的贫困群众全部纳入社会保障体系,实现保障式扶贫目标。将农村贫困人口依照不同条件分别纳入农村低保、农村五保、孤儿养育、残疾保障和新型农村养老保险等救助范围;将录入国家“贫困户信息管理系统”的农村五保户、孤儿及无劳动能力残障人员逐步纳入集中供养范畴。
      (六)实施社会扶贫工程,加快扶贫开发进程。在切实做好省级联县扶贫和千企千村扶助工作的同时,积极创新思路,拓宽社会扶贫渠道,壮大社会扶贫力量,一是建立一个贫困户帮扶平台,以网络的形式将需受助对象情况向社会公开,争取社会各界人士的关注和帮扶;二是实施“5533”扶贫帮扶计划,即组织落实5万名干部、党员、能人大户帮扶5万贫困户,一帮3年,连续实施3轮,力争解决15万户60万人的脱贫问题;三是引导社会各界企业团体、民间资本参与支持避灾移民搬迁、产业园区建设等扶贫开发项目,多渠道加大扶贫投入。
      在工作措施和机制上,为确保扶贫开发工作顺利推进,安康市建立了扶贫资金多元投入机制、扶贫到户的工作管理机制、领导干部任期扶贫目标与年度扶贫目标专项考评机制、领导包抓责任机制、连片扶贫开发推进机制、合力攻坚的社会扶贫动员机制和公开透明的资金使用管理机制,确保了扶贫开发各项工作落到实处,为全面推进新一轮扶贫开发工作奠定了坚实基础。
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