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关于加强宁陕县革命老区扶贫工作的几点建议

时间:2009-09-27 14:49来源:本站原创 作者:黄国庆 邓锡蔚 点击:
  

 

最近,国务院扶贫办调研组来宁陕县调研革命老区扶贫工作,我们有幸参加了这次调研活动。通过参与调研,摸清了我县老区乡镇扶贫工作取得了显著成效,感受到了扶贫开发工作给老区带来的巨大变化,认识到了我县今后扶贫工作任务的艰巨性。下面,就进一步加强我县革命老区扶贫开发工作谈点几点肤浅建议。
一、宁陕县基本县情
宁陕县位于秦岭南麓中段,属北亚热带湿润型气候,是我国南北气候的过渡带,长江、黄河水系的分水岭。是省会西安南枕的绿色屏障和“后花园”,安康的北大门,是关中通往川渝的交通要塞。东接柞水、镇安,南连石泉、汉阴、汉滨,西邻佛坪,北靠长安、周至、户县。总面积3678平方公里,山地占96.41%,耕地占2.73%,水域占0.86%,地貌特点是“九山半水半分田”。全县辖14乡镇98个行政村,共有汉、回、蒙、满、壮五个民族,常住人口7.4万人(其中农业人口6万余人)。有森林448万亩,森林覆盖率达90.2%,分别是全省、全国的3倍和6倍。“版图大县,人口小县,资源富县,经济穷县”,是我县的基本县情。
第二次国内革命战争时期,宁陕是鄂豫陕革命根据地组成部分;抗日战争时期,中共陕西省委在宁陕四亩地建有汉南交通站,中共安康地委建立了四亩地党支部;解放战争时期,宁陕仍旧是豫鄂陕革命根据地组成部分。为了中华民族的解放和新中国的建立,宁陕人民作出了牺牲和贡献,1987年我县被省政府批准为革命老区县,江口、四亩地、金川、丰富、筒车湾、梅子、广货街等14个乡镇被批准为革命老区乡镇。1994年我县被确定为国家重点贫困县,2001年被国家确定为扶贫开发工作重点县,有48个村被确定为扶贫开发重点村,其中老区乡镇的贫困村达到25个。
二、老区建设成效
“十五”以来,县委、县政府认真贯彻落实党和国家关于革命老区建设的一系列方针政策,深入推进老区扶贫开发,切实加大老区经济社会建设工作力度,老区乡镇的贫困面貌发生了深刻变化。特别是最近5年,面对严重的自然灾害损失,我们在地方财力十分拮据、自有资金严重缺乏的情况下,想方设法争取省级老区建设专项资金1150万元,财政扶贫资金4488.1万元(其中国际援助资金116万元),省市县社会扶贫资金1142万元,实施了特困村和重点村建设、移民搬迁、灾民建房、产业建设等扶贫开发项目18个,基本完成了新阶段扶贫开发规划的各项工作目标。2008年,全县贫困地区农民人均纯收入达到2413元、增长25.3%,人均占有粮食达到388公斤,解决了将近1万个农村贫困人口的温饱问题,0.9万贫困人口实现脱贫。在金川、江口、四亩地、丰富、筒车湾、梅子、广货街等7个革命老区乡镇共投入使用老区专项发展资金1150万元、财政扶贫资金2400万元,捆绑使用部门资金600万元,着力实施了“五改五通”(改路、改水、改厕、改厨、改圈,通路、通电、通水、通沼气、通广播电视),共新修村组道路539km,通村水泥路104km,建连户路165km,农网改造462杆km,人饮工程167处,建沼气池291口,新修铁索桥、水泥桥42座;建基本农田2609亩,新建改造党员活动室43所,建村级小学校舍114间,培训农民1.9万余人次,新修乡镇卫生院5所,建村级卫生室55个,建设通讯机站25座,新增入户电话1021户。对1301户5247人进行了扶贫搬迁,其中在金川、江口、四亩地、筒车湾、丰富等7个老区乡镇建集中安置点13个,从根本上改变了这些户的生产生活环境;累计投放扶贫贷款达8100万元扶持板栗园面积11万亩,兴建核桃园3万亩,全县板栗、核桃等特色经济基地达20万亩,约1.4万户农民从产业中受益。项目实施后,老区乡镇基础设施建设不断加强,主导产业有了长足发展,农民收入明显增加,贫困群众的生产生活条件得到了根本改善,极大地促进了贫困地区经济社会发展,加快了脱贫致富的步伐,革命老区建设工作取得了重大进展。采取的主要措施是:
一是强化组织领导,落实工作责任。1996年,成立了宁陕县老区建设促进会,对老区乡镇进行了全方位的调研,对老区人民急需解决而又没有资金的项目进行了归类、立项,向省、市申报了老区建设专项资金。在老区建设中,突出工作重点,引导群众参与,动员社会多方配合,使有限的资金发挥出了巨大的效益。建立了扶贫开发和老区建设联系会议制度,坚持定期专题研究和安排部署扶贫开发暨老区建设工作,特别是近几年来,在年初就召开“全县扶贫开发暨老区建设工作会议”,总结和安排部署年度扶贫开发和老区建设工作,确保工作有计划、有步骤推进。县政府坚持与各乡镇、县直各部门负责人签订年度扶贫开发目标责任书,将扶贫开发纳入全县经济目标考核的重要内容,并实行“每个重点贫困村有一名县级领导联系、有一个县直部门帮扶、有一个干部驻村”的工作责任制。县四大班子领导每人联系一个乡镇,包抓一个重点老区贫困村,确保工作有人抓、措施能落实。
二是整合政策资源,加大资金投入。为全面加快老区脱贫步伐,该县根据国家、省、市扶贫政策,结合实际,制订出台了《关于加快老区建设工作的意见》、《宁陕县扶贫开发十年规划(2001—2010)》、《“十五”发展规划和“十一五”发展规划》等一系列加快全县扶贫开发的政策性文件,为加快老区建设提供了强有力的政策保障。在扶贫开发重点村建设资金扶持上,坚持用规划捆绑资金,按照“渠道不乱,性质不变,突出重点,捆绑使用,各记其功”的原则,坚持把交通、水利、农业、林业、扶贫、国土、民政等专项资金捆绑集中用于重点村建设,实现了资金效益的最大化,使老区建设各项目标任务落到实处。
三是增强发展后劲,狠抓项目管理。在确保资金投入、改善硬件设施的同时,加大科技培训、实用技术推广力度,注重科技示范,创办科技示范村,培养科技能手和致富能人,发挥辐射、带动作用。在工作策略上改变过去政府一条线的单一扶贫模式,实现全社会共同扶贫济困。在工作方法上改变只注重经济效益的做法,实现经济、社会、生态三大效益同步发展。在工作方式上,遵循市场经济规律,通过比较效益算帐,引导农民发展生产,增强发展后劲。狠抓项目管理,最大限度地发挥扶贫资金的使用效益。认真贯彻执行《陕西省扶贫资金管理办法》,改进资金管理方式,对各类扶贫资金实行捆绑使用;严格工作制度,坚持做到计划跟着项目走,拨款跟着进度走,加强工程施工、质量、资金使用的检查监督,把好申报、审批、验收关口,搞好即账务、档案、卡册建设。每年开展一次审计检查,增强了扶贫政策的严肃性,提高了扶贫资金的使用效益。
三、老区扶贫开发现状及存在的困难
虽然我县的扶贫工作取得了一定的成绩,但与全国、全省以及全市相比差距很大,工作任务仍然十分艰巨,集中表现为贫困面广,贫困人口多,贫困程度深,扶贫开发难度大。特别是高寒边远山区贫困人口的生产、生活环境很差,群众十分困难,有这样几个指标可以反映他们的状况。第一是生活水平低,人均年收入625元以下;第二是经济底子薄,除房子等不动产外全部家当价值不足1000元;第三个这些贫困地方病残多,很多人没有条件成家。像丰富乡454户1559人,25岁以上的未婚男子就达238人,占该乡农业人口的15.27%;该乡的猴子坪村120户400人中,25岁以上的未婚男子就高达68人,占全村总户数的57%,占全村农业人口的17%。典型的光棍村30岁以上的成年男子有四分之三以上终身未娶。光棍村必然是贫困村,而且是贫困程度很深的村。现有的女子留不住,外边的女子也嫁不来。无论从社会发展还是经济水平的角度来说,这几个指标足以说明贫困的程度。
根据我县目前的贫困状况,大多数贫困人口主要分布在高寒边远地带,而且贫困人口结构多样化,突出表现为5个“并存”:一是区域贫困与插花贫困并存。如丰富乡、金川镇、梅子乡等老区乡镇都属于区域贫困,贫困人口均占到农业总人口的50%以上,其中梅子乡达到57%;汤坪的狮子坝村、新民村、城关镇的瓦子村等就属于插花贫困,贫困人口的比例远高于全乡平均水平,狮子坝村贫困发生率达到62%远高于汤坪镇的43%,瓦子村贫困发生率达到56%远高于城关镇的40%,;二是绝对贫困人口与相对贫困人口并存。全县还有2.175万贫困人口,其中人均纯收入在625元-865元的相对贫困人口还有1.2018万人,占贫困人口的 55%;人均纯收入在625元以下的绝对贫困人口还有0.9732万人,占贫困人口45%;三是旧贫与新贫并存。旧贫主要是指通过近9年的扶贫工作,但仍然还有4721个贫困人口由于自身素质的原因未能解决温饱问题,不论是“八七”扶贫阶段,还是新一轮扶贫阶段,始终处于贫困状态。新贫就是过去不属于贫困户,因灾或者因病等原因出现的新型贫困户;四是脱贫与返贫并存。通过9年来的努力,我县贫困人口从2.4万人减少到4720人,实际解决了1.928万人脱贫,但到去年底全县仍有2.1750万贫困人口,主要原因是接二连三的自然灾害等原因造成了1.703万人的返贫;五是物质生活困难的狭义贫困与教育、文化、科技等广义贫困并存。狭义贫困是指经济意义上的物质生活资料匮乏的贫困;广义贫困除含经济意义的狭义贫困之外,还包括社会、环境等方面的因素,如人口期望寿命、婴儿死亡率、受教育程度等等。由此而造成的最根本的是观念的贫困,特别是广大群众观念上的贫困。究其根源,主要有以下几个方面原因:
1、贫困人口规模大,返贫比例高。宁陕地处南北气候过渡带,风暴、洪涝、山体滑坡、泥石流等自然灾害频发,近三分之二的老区村自然条件恶劣,一遇灾害群众极易返贫。因灾致贫是主要因素,贫困人口也因灾呈现年际间的波动性、反复性。
2、贫困人口量大面广,区域性贫困问题突出。根据2008年1196元的贫困标准线计算,截止2008年底,全县贫困人口还有 3.5万,约占全县总人口的47%。由于政府扶持财力有限,得不到扶持的非国家扶贫重点村的贫困人口比重越来越高。
3、致贫原因复杂多变,扶贫难度加大。我县贫困现象较为复杂,是自然、历史、社会和经济等多种因素共同作用的结果。素质能力型贫困较为普遍;因灾贫困越来越突出;因病、因学贫困令人关注。贫困人口呈现常态性、交叉性、反复性的特征,在很大程度上抵消了扶贫效果,加大了扶贫开发工作难度。
4、基础设施建设薄弱,抗灾能力较差。我县贫困地区交通较为落后,公路等级低,农村饮水设施不足。频繁的洪涝灾害造成交通、水利等基础设施水毁严重,加之建设标准低,设施修而复毁现象经常发生,抗灾能力较差,建设任务艰巨。
5、经济整体水平较低,发展能力不足。经济总量偏小,产业结构层次低,工业发展严重滞后,各项经济发展指标低于全省平均水平。2008年,全县人均生产总值、地方财政收入、农民人均纯收入、固定资产投资分别仅为全省人均的64%、15%、77%、77%。
6、结构调整困难多,骨干增收项目少,农民收入低而不稳。由于资金、技术、人才、信息、交通以及农民自身观念等多种因素制约,产业基地管理滞后,产品加工单一,龙头企业尚未形成,资源优势没有转化为经济优势。特色产业在短期内对老区农村经济增长、农民增收还不具备较大的拉动作用,农民收入低而不稳,自我积累,自我发展的能力十分有限。
四、几点建议
宁陕人民在革命战争年代为中国革命作出过牺牲和贡献,今天仍然承担着保护森林生态效益和汉江流域水资源和水质安全,确保国家南水北调工程实施,把“一江清水送北京”的重任。对于一个自然灾害频繁,又肩负着保护生态环境重任的贫困老区县,诚恳的希望各级能给予更多的政策扶持,使老区人民早日脱贫致富,走上小康之路。
1、尽快出台政策。新阶段扶贫开发工作即将完成,应尽快出台关于加快革命老区建设发展的相关政策,作为支持革命老区建设的纲领性文件和目标任务。在提出老区建设发展的方针、政策时,可以借鉴《国家八七扶贫攻坚计划》和《中国农村扶贫开发纲要》的成功经验,继续开展基础扶贫、产业扶贫、劳务扶贫、党政机关定点扶贫等行之有效的具体做法。要切实加大项目资金的扶持力度,中央财政对老区重点村每年安排不低于100万元的老区建设发展资金。要重点加大对老区重点村的基础设施、产业发展、人居环境、生态建设、社会事业及人才、劳务发展的扶持力度,可以根据实际情况免除县(市)的地方资金配套。从省、市、县机构改革上设立老区建设委员会,建立专门的办公室挂靠各级扶贫办,增加人员编制和经费。在此基础上,还要责成老区乡镇成立相应的领导小组,由乡镇一把手兼任组长,配备专门的办事人员,具体抓好老区乡镇建设。老区贫困村也应建立相应机构,固定专职干部,抓好老区建设工作。要通过县、乡、村三级力量的整合,把老区建设任务落实好、完成好。
2、开发老区资源。实施开发政策,要立足老区的资源优势,进行深度开发利用。一是实施产业开发。老区要根据各自的资源优势,抓住主导产业,按照市场化、规模化、产业化的要求,集中资金、物力进行重点培育和开发。大力实施产业化经营,多渠道促进农民增收,做大做强支柱产业,扶持产业基地、龙头企业和市场体系建设,做到项目上优先安排、资金上重点倾斜。把发展特色生态农业和扶持骨干专业合作化经济组织作为农业产业化经营的重点,解决资金、技术、市场等方面问题,特别是加大对龙头企业、产业基础建设在无偿资金上的扶持。二是注重旅游开发,我县老区不仅生态环境优良,而且具有光荣的革命传统和人文资源优势,要将红色资源优势转化为经济优势,制定优惠的激励政策。建议国家在扶持老区县扶贫开发的基础上,另外安排一部分老区建设专款,加大专项建设资金对老区的支持额度,将我县现有的毛楚雄烈士纪念碑等建设成为生态旅游胜地、爱国主义教育基地。
3、实行特殊扶持。一是集中扶贫资金,着力抓好基础设施建设。老区贫困最根本的原因是基础设施条件落后,老区人民希望政府集中扶贫资金,着力搞好路网建设,同时建立乡村、村组公路的长效维护机制,在用电紧张的村组搞好供电增容,加大水利设施的扶持力度,解决用水困难户的生产生活用水问题,逐步解决看病难、上学难等问题;二是切实加大对老区的专项经费投入。我县贫困面广、量大、人多,是扶贫开发和全面建设小康的“重点”和“难点”,仅靠扶贫部门一家力量很难彻底解决问题。目前,我们贫困乡镇的办公条件十分简陋,扶贫信息自动化建设严重滞后,信息共享程度低。为确保贫困地区的各项扶贫工作能够正常开展,进一步调动扶贫系统干部职工的积极性,建议对贫困县、乡(镇)的专项经费按照项目资金的1%予以配套。
4、完善老区扶贫机制。一是完善资金投入机制。解决贫困人口的温饱问题,需要大量的资金投入;解决贫困地区的贫困面貌,需要各部门的综合投入。在现行体制下,扶贫资金的使用和管理,涉及扶贫、计划、财政等部门,在具体环节上,还涉及其他涉农部门,从而形成了多部门管理的现状,使资金难以捆绑使用。因此,建议对扶贫资金要统筹安排,将扶贫资金与其他支农资金捆绑起来整合使用,以贫困村为主战场,以项目为载体,达到整合资金的目的,提高资金的使用效益。二是完善项目审批机制。现阶段,贫困县的项目审批权还放在省一级,这不利于调动贫困县的积极性,也使贫困县不能准确的选择项目,从而给工作造成被动。为此,建议对项目的审批权应下放到县一级,给重点县一定的自主权,从而增强贫困地区群众的主动性和监督作用。三是完善扶贫绩效考核机制。对重点县要实行激励约束机制,出台考核办法,建立严格、经常性的管理监督制度和科学的准入、退出制度,奖优罚劣,动态管理。
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